Dumbarton Oaks
Marcel Roussin
Professeur à l’École des Sciences Politiques à l’Université d’Ottawa
Le jour précédant l’annonce de la Conférence à Casablanca, un haut fonctionnaire fédéral, qui est dans les secrets des dieux, nous disait : « Cette nouvelle vous rappellera le mot d’un grand Français : La guerre est une chose trop sérieuse pour la laisser entre les mains des généraux. »
Est-ce une raison cependant, si les chefs d’État se mêlent activement de la direction des hostilités, pour que par un retour des choses, les généraux prennent part à l’édification de la paix 7 C’est ce qui ressort des propositions de Dumbarton Oaks.
« Le Gouvernement des États-Unis vient de recevoir le rapport de sa délégation à la Conférence tenue à Washington, du 21 août au 7 octobre 1944, avec des délégués du Royaume-Uni, de l’Union des Républiques Socialistes Soviétiques et de la République de la Chine, au sujet de la création d’un organisme international pour le maintien de la paix et de la sécurité ».
C’est en ces termes que le Gouvernement américain annonçait au monde le résultat des longues délibérations auxquelles avaient pris part les représentants des quatre grandes Puissances. C’était en quelque sorte la pierre d’assise de la prochaine Société des Nations. On ne saurait mésestimer l’importance des travaux qui ont alors été faits, et il n’est pas surprenant que le premier Ministre du Canada ait déclaré, le 9 octobre 1944 :
« Le Canada attache une importance vitale à l’établissement d’un organisme international efficace pour le maintien de la paix et de la sécurité… La déclaration publiée aujourd’hui traite de sujets qui touchent de près à l’avenir de tous les Canadiens. J’en recommande l’étude soignée et consciencieuse à la population canadienne ».
C’est dans cet état d’esprit qu’il faut aborder l’étude d’un sujet aussi grave, puisqu’il s’agit de l’avenir heureux ou malheureux de notre génération et de celles qui suivront. Le problème de la paix internationale en est un qui a toujours préoccupé tous les hommes. Depuis l’époque lointaine de la Paix de Dieu et de la Trêve de Dieu, plusieurs projets ont vu le jour. Ce furent des syndicats de monarques, comme la Sainte-Alliance, ou des garanties comme celles du Traité de Vienne. Les principaux noms que nous ont laissés les efforts sincères en faveur de l’équilibre mondial dans la paix des Nations sont peut-être ceux de Penn, de l’abbé de St-Pierre, de Rousseau et même Kant, et dans l’époque moderne il faut y joindre ceux de Cecil, de Briand et Bourgeois. Les Conférences de La Haye, les Quatorze points du président Wilson, c’était encore des tentatives de ramener un peu de quiétude dans un monde désolé.
Le dernier organisme mis sur pied est la Société des Nations, à Genève. On veut lui faire porter aujourd’hui la responsabilité du conflit actuel. Nous croyons que c’est exagérer ce que l’on devait en attendre et diminuer malicieusement l’œuvre qu’elle a accomplie. Il ne s’agit pas de faire son procès, mais de reconnaître que si les membres signataires ne voulaient s’engager à respecter leur parole, la Société n’avait plus sa raison d’être.
On dira que c’était un défaut de construction, mais il faut reconnaître qu’elle était telle que l’on croyait qu’elle dût être à cette époque. Elle comportait de graves lacunes, comme toutes les œuvres humaines, mais c’était le premier organisme important que l’on réussît à constituer.
Cette fois, on croit, avec les propositions de Dumbarton Oaks, pouvoir résoudre le problème de la guerre et de la paix. C’est probablement prêter beaucoup de confiance à de nobles efforts, mais l’avenir seul nous dira si cette formule est plus heureuse. En 1919 nous avions la paix sans armée. C’est le principal reproche que l’on adresse à la Société des Nations. On croit que si Genève avait eu à sa disposition une armée, les conflits internationaux auraient été évités. Ce fut plus tard, vers 1935, l’époque de l’armée sans la paix ; sans être la guerre ouverte, ce n’était pas la paix. Partout on armait des troupes considérables, les impôts écrasaient certaines populations ; le commerce lui-même était à sens unique. En 1939, c’était la guerre pour de bon. On espère qu’en 1947 ce sera la paix avec l’armée.
On appliquera ainsi le vieil adage latin : Si vis pacem, para bellum. Il resterait à prouver cependant que cet adage est vrai et que nous devions semer la tempête pour recueillir la paix du soir.
On a fait également grief à la Société des Nations de réclamer sur toutes les questions importantes l’unanimité du vote. C’était évidemment pousser un peu loin le sens de la solidarité internationale.
On disait aussi que les nations adhérentes auraient dû être forcées de soumettre leurs différends à la Société des Nations. On tentera de remédier à cette lacune par l’article 3 du chapitre II de Dumbarton Oaks, et l’article 3 de la section A du chapitre VIII.
Le projet de Dumbarton Oaks est d’une envergure mondiale. Il consiste essentiellement en un organisme supranational qui serait à la fois législateur, arbitre, juge et gendarme. C’est dire que l’Organisation (comme on l’appelle dans les propositions d’octobre 1944) qui groupera un nombre considérable d’États, verra à maintenir la paix et la sécurité internationale ; à favoriser le développement de relations amicales entre nations ; tentera de réaliser la coopération internationale dans la solution des problèmes humanitaires internationaux ; constituera un centre pour l’harmonisation de l’action des Nations. Ce sont là les termes mêmes des propositions.
Les moyens suggérés pour obtenir cette harmonie internationale sont : une Assemblée Générale, un Conseil de Sécurité, une Cour internationale de Justice et un Secrétariat. Jusque-là, l’Organisation ressemble sensiblement à la Société des Nations, mais plus loin, on y découvre l’utilisation possible et probable de la force armée pour le maintien de la paix. Nous reviendrons sur cet aspect. L’Organisation s’adresse à « tout État qui recherche la paix » (chap. III), mais d’autre part l’Assemblée Générale « devrait faire des recommandations relativement à la coordination de la politique d’organismes internationaux spécialisés ».
En d’autres termes le comité central n’est pas opposé à la formation de groupements régionaux ou continentaux. Il est entendu que ce ne sont là que des propositions, mais ce sont elles que vont étudier les grandes Puissances et nous nous demandons ce que vont penser les Puissances secondaires d’une telle suggestion. Il est entendu, en principe, que l’organisme central admet la création d’organismes locaux.
Mais il sera intéressant de savoir si d’abord on favorisera ou empêchera le groupement des petites Nations et des petits États. Et en cas de reconnaissance officielle d’un tel groupement, advenant une divergence entre les décisions du groupe régional et celles de l’Organisation centrale, nous vous laissons à deviner le conflit d’autorité qui se produira. D’une part, on invoquera qu’il ne faut compromettre ni la force ni la discipline de l’Organisation centrale, et nous reconnaissons le bien-fondé de cette assertion. D’autre part, ce n’est pas toujours une raison, parce qu’un organisme international ou un État est plus petit et moins important qu’un autre, pour que le plus petit ait invariablement tort. Nous connaissons tous, par exemple, en Amérique du Sud, des cas de litige qui peuvent être réglés beaucoup plus facilement par des personnes, connaissant les lieux et les gens, que par de savants arbitres étrangers. Et que se produirait-il s’il ne s’agissait plus d’un seul organisme régional, mais de deux ou trois, qui seraient opposés entre eux et feraient également face à l’Organisation centrale ? Même si celle-ci dispose d’une force armée, cela ne lui conférera pas une meilleure connaissance du problème en jeu, ni un plus grand sens de justice. Elle pourra faire observer sa décision, c’est entendu, mais pendant combien de temps, et dans quelles circonstances .
« Dieu nous garde des courageux.
Dont nous serions, nous, les enjeux. »
(Daniel Odin)
Il ne faut pas conclure de ce fait que nous sommes opposés à la création d’un Organisme central, mais nous doutons des résultats qu’il peut obtenir en imposant par la force ses décisions à des groupes régionaux, intéressés particulièrement.
Nous croyons que l’Organisation devrait résulter non de quelques puissances représentant les autres, mais plutôt découler de la coopération des Comités internationaux existant déjà, et des autres États qui pourraient n’appartenir à aucun de ces Comités.
Plusieurs fois dans les propositions de Dumbarton Oaks, on constate que les quatre Puissances (États-Unis, Royaume-Uni, Union des Républiques Sociales Soviétiques, République de la Chine) se sont réservé la grosse part. Aussi convenable que cela parût, nous croyons que c’est en opposition formelle avec l’article 1 du chapitre. 11 : « L`Organisation est fondée sur le principe de l’égalité souveraine de tous les États qui recherchent la paix ».
Au chapitre VI de la section A (composition du Conseil de Sécurité), on lit : « Le Conseil de Sécurité devrait être composé d’un représentant de chacun des onze membres de l’organisation. Les représentants des États-Unis d’Amérique, du Royaume- Uni de la Grande-Bretagne, de l’Irlande du Nord, de l’Union des Républiques Soviétiques Sociales, de la République de la Chine, et, en temps voulu, de la France, devraient avoir un siège permanent. L’Assemblée Générale devrait élire six États aux sièges non permanents. Ces six États devraient être élus pour une période de deux ans, trois d’entre eux se retirant chaque année. Ils ne devraient pas être immédiatement rééligibles ».
C’est là, ce que l’on appelle : « l’égalité souveraine de tous les États. »
Comme le Comité de Sécurité serait probablement le plus important de toute l’Organisation, nous comprenons que les Nations qui ont voulu prendre sur elles de se pencher avec amour sur le sort de l’humanité, se soient réservé une juste compensation de leurs peines passées, présentes et à venir. Par ailleurs, à la Section B du chapitre Vlll (Arrangements relatifs au maintien de la paix…), on trouve qu’ « il devrait être pourvu à l’établissement d’un Comité d’État-major dont les attributions seraient de conseiller et d’aider le Conseil de Sécurité relativement à toute question ayant trait aux besoins d’ordre militaire du Conseil de Sécurité en ce qui concerne la paix et de la sécurité internationale, à l’emploi et au commandement des forces mises à sa disposition, à la réglementation des armements et au désarmement éventuel…
Le Comité devrait être composé des Chefs d’État-major des membres permanents du Conseil de Sécurité ou de leurs représentants ».
Nous comprenons que les Nations Unies puissent parler aux ennemis de façon cavalière, mais nous voyons assez difficilement comment quatre d’entre elles chercheraient à imposer leurs avis aux autres, qui luttent depuis le début contre l’ennemi commun, et même depuis plus longtemps que l’une d’entre elles. Il ne s’agit plus de parler d’égalité de sacrifices, il faut reconnaître l’égalité des droits. On peut imposer à l’ennemi vaincu des conditions de paix pénibles, on ne peut pas disposer de ses propres alliés avec une telle désinvolture.
Nous doutons fortement que les peuples des États actuellement en guerre contre l’Axe voient d’un bon œil la nomination ex-cathedra des Chefs d’État-Major, des membres permanents du Conseil de Sécurité, comme responsables du Comité d’État-major. Ce serait remettre entre les mains de quatre hommes ou de quatre puissances le droit de commander la guerre ou la paix. Un pays peut être plus petit qu’un autre, il n’en a pas moins le droit sacré de voir à ses propres intérêts.
Encore une fois, il ne s’agit là que de propositions, mais il serait difficile d’arriver à une entente raisonnable si les prémices sont déjà viciées par l’esprit de domination et de conquête qui nous a amené la guerre. Que le mal soit ennemi ou allié, c’est un mal quand même, et nous devons le dénoncer.
D’après ces propositions, quatre Puissances, peut-être davantage, auraient la direction de l’Organisation. Ce qui n’est plus un Organisme international, mais un condominium, un syndicat de Puissances.
Ce qui équivaut en quelque sorte à une répartition territoriale entre les vainqueurs du moment, adaptation moderne des zones d’influence. Ce que nous ne saurions admettre parce qu’il doit tout de même exister une certaine différence entre les vaincus et les alliés des vainqueurs.
« Car, par les loups, ou les bergers
Tous les moutons seront mangés ! »
(Daniel Odin)
Il est fortement à craindre que tout en reconnaissant de jure l’Organisation des groupements régionaux, les grandes Puissances n’empêchent directement ou indirectement la formation et le fonctionnement de ces mêmes groupements. Nous voulons bien donner à chacun le bénéfice d’une grande sincérité et d’un parfait désintéressement, mais les questions grecque, polonaise, libanaise, argentine, et d’autres qui seront connues bientôt, permettent de douter des intentions des uns et des autres.
Ni le jeu de certain général député anglais, ni celui du Gouvernement soviétique, ni les malversations diplomatiques du State Department à l’égard de territoires français, ne peuvent nous donner une confiance exagérée dans les propositions de Dumbarton Oaks. Ce sont les mêmes États qui voudraient être les gendarmes de l’après-guerre, mais en ayant soin de camoufler d’un revêtement légal les opérations « nationales ».
On n’a qu’à jeter un coup d’œil sur le fonctionnement de l’Union panaméricaine pour se convaincre de la façon habile dont une grande puissance peut administrer à sa guise les affaires d’autres États, voisins ou non. Il faudrait que les groupements régionaux fussent constitués sur le modèle du Commonwealth des Nations britanniques, et encore y aurait-il beaucoup de modifications à apporter, pour éviter une mainmise de l’Organisation sur eux.
Dans le projet de Dumbarton Oaks, comme dans tous ceux du même genre, la principale difficulté est d’adapter le principe de la sécurité internationale à la sauvegarde de la souveraineté nationale.
Il est extrêmement compliqué de délimiter là où finit la souveraineté et là où commence le danger à la sécurité mondiale.
Nous consentons à ce que les États sacrifient une partie de leur souveraineté pour se soumettre à une Organisation supra-nationale visant au bien commun.
Mais il ne faudra jamais induire un État sous de fausses représentations, à abdiquer son indépendance complète au bénéfice d’un voisin qui se constituerait bénévolement son garde-corps ; il y a trop de ressemblance entre celui-ci et un gendarme.
Même s’il doit abandonner une partie de son autonomie, un État doit toujours rester maître absolu de ses destinées, et le seul guide de son histoire.
Le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes a été gagné au prix de trop de sang et de sacrifices pour qu’on l’annule d’un coup de plume.
« À tout événement, l’organisme international ne doit jamais violer la légitime souveraineté des Nations. La souveraineté est un droit qui découle de la personnalité juridique d’une Nation et que l’organisme international doit sauvegarder et défendre ».
(Déclaration de l’épiscopat catholique des États-Unis.)
Tous reconnaissent la nécessité d’une Organisation internationale, qui puisse fournir des arbitres éclairés et des juges honnêtes. Nous sommes disposés à admettre l’égale nécessité de donner au tribunal international un moyen de faire respecter ses décisions. Mais nous nous opposons à ce que cette Organisation et l’État-major en question soient définitivement et d’avance entre les mains d’un même groupe d’États ou de personnes. À la force, il faut opposer la force, c’est entendu, et Léon Bourgeois aurait eu avantage à être écouté lorsque « après avoir rejeté la guerre nationale comme mode de solution des conflits internationaux, il prévoit le règlement obligatoire de tous ces conflits, soit par un tribunal international, soit par le Conseil de la Société des Nations et, le cas échéant, une armée internationale mise à la disposition de la Société des Nations ». Nous admettons la supériorité de l’arbitrage et du jugement souverain définitif dans les cas de litiges internationaux. De même le tribunal doit disposer des gendarmes nécessaires, mais il sera probablement assez délicat de s’entendre sur la constitution de ce corps d’armée internationale. Ainsi, les difficultés pourront surgir si l’une des grandes Puissances « membre permanent » désire attaquer ou se défendre, quand les autres s’y refusent. La complication sera identique si l’une des grandes Puissances refuse de marcher quand les autres auront décidé d’attaquer ou de se défendre. Les buts de guerre des « membres permanents » sont peut-être les mêmes, en face d’un ennemi commun, mais les buts de paix, pour des raisons historiques sont tout à fait différents. Il y a donc lieu de prévoir que des points de vue divergents pourront tôt ou tard diviser les gendarmes eux-mêmes, et alors ce sera la pagaille.
Il n’y a pas si longtemps que l’on a vu des généraux qui refusaient de se battre ! On peut s’attendre à bien d’autres anomalies.
Si nous pouvions compter sur la sincérité et le désintéressement de tous les membres signataires de ce prochain accord, ce serait peut-être une raison d’espérer ; mais cela ne justifierait pas quand même l’obligation pour les États non membres de se soumettre aux directives de l’Organisation. Si les États ont le droit de s’associer pour protéger leurs intérêts communs, ce n’est qu’un droit, non une obligation, et ils doivent être libres de demeurer indépendants de toute association internationale. C’est à chacun de diriger ses destinées comme il l’entend, et aucun pouvoir moral, ni aucune armée ne saurait forcer un État à s’intégrer à un groupement, tous les autres en feraient- ils partie. C’est un autre point que l’on devra considérer.
Si nous reconnaissons la nécessité d’un organisme international qui veille au bien commun, nous croyons aussi qu’il ne doit pas être imposé aux États, mais qu’il doit venir de la coopération de tous les États à la sécurité mondiale. Ce doit être le fait de chaque État d’étudier et de suggérer les moyens appropriés de veiller à la paix, et l’on serait mal venu de vouloir convertir à sa mesure un État allié. S’il est nécessaire de se soumettre sans mot dire à l’autorité suprême d’un commandant en chef, en temps de guerre, c’est autre chose en temps de paix. On fait la guerre d’une façon, mais on conserve la paix d’une autre. La contrainte nécessaire dans un temps de crise devient fatale si elle se prolonge outre mesure.
C’est pourquoi le Canada, qui joue dans la guerre un rôle dépassant en proportion celui de tous les autres alliés, doit s’intéresser activement à la Société d’après-guerre.
Il doit dès maintenant étudier les solutions possibles, et préparer les réclamations qui s’imposent. Nous avons intérêt, comme tous les autres citoyens du monde, à vivre dans une atmosphère pacifique et calme. C’est dans de telles conditions qu’un peuple peut normalement grandir et s’épanouir. Nous devons donc jeter les yeux en avant, nous intéresser à ce projet d’Organisation internationale, y faire retentir la voix de tous nos combattants, et assurer à notre pays la place de premier rang qui lui revient.
Notre participation à un organisme international n’exclut pas pour autant notre coopération au Commonwealth, et si les circonstances le veulent, à l’Union Panaméricaine.
Mais lors de la Conférence de la paix, nos délégués devront adopter une attitude bien canadienne, conforme à la dualité de nos caractères ethniques adaptés au milieu nord-américain.
Parmi les nombreux principes à poser comme conditions d’une paix stable, il faudra inscrire d’abord l’obligation de publier tous les traités internationaux ; ce devrait être la fin de la diplomatie de chancellerie ou d’alcôve. Il faudra également exiger que la liberté d’expression dans la presse et la radio soit reconnue partout où la chose est possible, c’est-à-dire là où il y a des journalistes dignes de ce nom.
Toutes ces négociations viendront bientôt et le Canada devra y envoyer d’abord son premier Ministre, entouré de personnalités compétentes et sincères, qui ne sont entachées ni d’impérialisme, ni de provincialisme. Ce sera peut-être difficile à trouver, mais il y a fort à parier qu’on peut y réussir. Souhaitons enfin que le siège de la prochaine Organisation internationale soit à Québec.
Quelle que soit cette organisation, faisons en sorte qu’elle s’inspire du grand principe de « la solidarité des hommes sous la paternité de Dieu », tout en tenant compte des contingences matérielles et des valeurs spirituelles.
Voir aussi :
